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检察建议谦抑性的回归
2016-03-30 14:13 作者:未知
【摘要】检察建议具有法律地位的从属性、功能定位的服务性、法律效力的不确定性三大特征。政法委检察建议的动态功能是促进法律监督职能的实现,静态功能是牵引行政自我规制的内在动力,其功能定位也排斥强制力。检察建议立法的前瞻性、功能的有限性、适用的限制性及其落脚点在于自身的可行性而非强制性,要求检察建议的适用回归谦抑性。若赋予强制力使之成为“硬法”,检察建议将违反内在属性,恐怕难以实现其作为“建议”这一特殊监督方式的优越性。
    【关键词】检察建议检察建议书法律监督谦抑性
  2009年11月13日公布并实施的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第1条规定:“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。” 检察建议权在1995年前并不是检察机关的法定职权,沉寂至2009年后才应用较多,以致人们颇为生疏。针对这一较新事物,有人认为,“检察建议自身非法定和非职权的属性,也使检察建议的效力和内部机制、程序缺乏法律调整的稳定性、正式性和外部性。”但是,1995年《检察官法》和2012年《民事诉讼法》均有“检察建议”字样,已提供了足够的合法性,《人民检察院检察建议工作规定(试行)》这一有效的规范性文件不过是系统性规定而已,谓之“非法定”欠妥;尽管提出检察建议非行使检察权所必需,可只有检察机关才能提出检察建议,故谓之“非职权”不当;貌似存在的这些“不足”,并非一个真问题。只有从发挥检察机关的主观能动性、增强检察建议的可操作性的角度来考量,才能理解检察建议的优越性。关于是否应当赋予检察建议强制力,存在较大争议,故有必要从理论上予以厘清。
  一、检察建议的法理解构
    (一)检察建议的特征
  “作为一种方式和手段,检察建议没有自己独立的法律品格。”检察建议的非强制性以及内在的谦抑性,决定了检察建议具有法律地位的从属性、功能定位的服务性和法律效力的不确定性。
  1法律地位的从属性。在刑事诉讼活动中,检察建议主要是配合检察机关的法律监督职权,更有效地发挥检察职能,实现诉讼目的;在其他法律监督活动中,检察建议主要是着眼于灵活性和可操作性,提高监督效率,辅助检察机关为公正价值的实现架桥铺路;在综合治理活动中,检察建议主要是通过预防违法犯罪、延伸办案效果,服务于和谐社会的价值追求,是对检察机关执法办案活动的重要补充。结合相关规定可知,在这三大方面,原有的检察职能仍居主导地位,检察建议处于辅助、从属地位。
  2.功能定位的服务性。检察建议权是检察权的一种表现形式,体现了法律监督和社会管理综合治理两种功能。对具体案件而言,检察建议是事后服务,但检察建议本身是超前的、有预见性的、面向未来的。对检察机关与被建议的相关单位或部门而言,检察建议是检察机关主动进行的一项服务性工作。因此,检察建议是检察机关承担社会责任、服务社会、促进和谐的重要体现。
  3.法律效力的不确定性。被建议单位根据检察建议的内容,结合自身工作实际决定是否采纳检察建议。基于检察建议的柔性,被建议单位对检察建议的内容可以接受,也可以不接受,事实上享有拒绝权。可见检察建议本身没有强制力,检察建议的效力及产生的结果具有不确定性。
  (二)检察建议的载体
  检察建议的载体是检察建议书。检察建议书是人民检察院在办案过程中,针对有关单位在管理上存在的问题和漏洞,就完善管理、建章立制提出建议,以及认为应当追究有关人员的党纪、政纪责任的,向有关单位提出检察建议时使用。明确检察建议书的适用对象和范围,政法委可以进一步明确检察建议的内涵。对符合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中提出检察建议条件的案件,民事行政检察部门也可以用此文书针对人民法院的具体民事、行政裁判,向人民法院提出再审的检察建议。检察建议书发出后,需督促落实检察建议:一方面需要受建议单位研究解决或督促整改,另一方面需要受建议单位回复落实情况,可对其提出具体时间要求。